[ 漆多俊 ]——(2000-10-16) / 已閱16751次
中國反壟斷立法問題研究
漆多俊
反壟斷法是現代國家調節社會經濟的基本法律之一，是經濟法體系一個重要的基本構成。在西方國家，它被稱為"市場經濟的憲章"，"現代企業制度的基石"，并長期居于經濟法體系的核心地位。中國實行社會主義市場經濟，不能不制定這種法律。我國的反壟斷立法，既要借鑒國外的經驗，又要研究中國的國情，使之能夠有效地促進我國市場經濟的發展，保障其健康運行。近年來，有些學者在這面作了一些研究，發表了一些看法。本文擬就其中幾個主要問題談談意見。
一、 發展規模經濟與反壟斷
在中國制定反壟斷法，要解決的一個關鍵問題是如何看待和處理發展規模經濟與反壟斷的關系。這涉及到我國要不要制定反壟斷法以及制定怎樣的反壟斷法的問題。有些人認為，西方國家生產社會化程度高，壟斷現象嚴重；而我國企業規模化程序一般都較低，遠不如西方國家。我們當務之急是發展規模經濟，鼓勵企業兼并聯合，組建企業集團，而不是反壟斷。
誠然，壟斷是經濟力高度集中的表現，是一種規模經濟。從社會經濟發展史角度說，它是生產社會化的結果和表現形式，因而是一種社會進步。規模可以出效益，在規模經濟條件下，各種資源可以得到合理配置，減少消耗，降低生產經營成本，因而對企業、對消費者、對社會都有好處。也無可諱言，我國企業的規模化程度總的說來確實不高，適當擴大企業規模，追求規模效益是很有必要的，這方面大有潛力可挖。在當前企業改革中為了對企業進行調整改組，合理配置資源，優化資本結構，也需要鼓勵企業兼并、聯合。此外，擴大企業規模，發展大型企業和大型企業集團，也是提高我國企業在國際市場競爭力的需要。
但是，也應明白，規模并不等于效益，并非必然帶來效益。規模出效益要有條件，即經濟規模的擴大要合理化：首先，這種規模化應當是經濟發展的需要，是競爭的結果，市場的選擇，而不是違背經濟規律單憑主觀意志所為；其次，當企業擴大規模以后還要加強內部分工協作，健全管理機制，否則也不可能有效益。在我國，政府對于產業組織結構的調節發揮著重要作用，但主要應重在引導，而不能越俎代庖，替企業"拉郎配"。凡這樣以政府行為勉強撮合的企業間的兼并與聯合，看來是規模化了，但多半無效益或效益不佳。這就是人們所謂的"規模不經濟"。
而另一方面，企業的規模化如果使單個企業或企業間的聯合達到對特定市場形成壟斷和支配地位的程度，則會產生排擠其他經營者而限制競爭的后果。限制競爭剝奪了其他經營者的商業機會；使少數大企業或企業集團能夠操縱市場和價格，妨害消費者利益；超額壟斷利潤也使壟斷者不再重視改進技術和管理以努力提高勞動生產率。從宏觀上說，它使價值規律和市場機制不能有效地發揮調節社會經濟的結構和運行的作用，危害社會經濟。這就是各國紛紛制定法律反對壟斷和限制競爭的原因。中國企業的規模化程度雖然總的來說不如一些發達國家，但是應當看到，有些行業，如石化工業、船舶制造業和有色金屬工業等，因為政府授權個別企業獨家生產經營，形成了獨家企業壟斷一個行業的局面。在汽車制造行業，兩三家企業擁有的市場占有率達80%以上①。經濟力如此高度集中應當引起我們的警覺。
有些人將我國大型企業的規模同一些發達國家作了比較，例如根據對我國1987年最大100家工業企業和9個行業分析，指出我國的這些企業的市場銷售額僅為5億到15億，按當時匯率約合1.34億至4億美元。其中最大的大慶石油管理局的市場銷售額也才63億，約合17億美元，而同年美國最大的100家工企業中，最大企業通用汽車公司的銷售額為1017億美元，最小的一家企業銷售額也達43億美元。②人們由此得出結論，認為我國企業規模化程度太低，進行反壟斷立法為時尚早。這種看法失之偏頗。因為從反壟斷角度來看，經濟力集中和企業規模化是相對的，即相對于一個國家和特定市場范圍而言，而這在發達國家同在發展中國家是不能同日而語的。在當前中國，某些企業的市場銷售額（還有總資本額、職工人數等方面）不必達到某些發達國家企業的水平，即可擁有較大的市場占有率，即可形成壟斷和限制競爭局面。何況當前我國企業規模正處于迅速增長變化時期，許多企業存在片面追求擴大規模的傾向，加上政府的某些政策導向和行政行為，使我國一些企業和行業經濟力集中和壟斷化程度日趨嚴重。
當然，反壟斷并非單純反對結構性壟斷，更不意味著反對各種規模經濟；它更重視的是反對各種限制競爭行為，但限制競爭行為主要是憑仗其壟斷和市場支配地位得以實施的。所以，對于那些形成壟斷和取得市場支配地位而暫時并未實施限制競爭行為的企業或企業的聯合立法也應予以密切關注，并規定可以采取某些措施予以防范。立法規制的重點當然更應放在各種限制性行為上面。而在這方面，我國的情況也有較充分的顯露，例如：有些企業濫用市場優勢，隨意抬價或采取其他掠奪、限制、歧視等行為；生產同類產品的企業通過橫向協議相互限制價格、產量或分割市場，特別是價格卡特爾尤其時有發生；處于生產過程不同環節的企業通過縱向協議以固定轉售價格、搭售或獨家經營等，諸如此類的經濟性壟斷固然門類已較齊全并且造成不良后果，而我國較西方國家更有甚者是各種行政性壟斷的推波助瀾
市場經濟的基礎是自由競爭。國家要通過立法保障合理競爭。缺乏反對壟斷和限制競爭的法律保障機制，市場經濟秩序是建立不起來的。當前我國既要注重發展規模經濟，鼓勵必要的企業兼并和聯合，組建企業集團，又要反對和防止壟斷和經濟力過度集中，反對各種限制競爭行為。要恰當掌握其中的"度"。其總的原則是：凡企業擴大規模而能明顯增長效益，且不至于（已經或可能）形成限制競爭局面者，應當允許和提倡；凡企業規模化既能增長效益，又妨害或可能妨害競爭者，應當權衡利弊大小，當弊大于利時，應予以限制和反對；至于有些擴大規模而不能使效益增長（即"規模不經濟"）者，更應嚴格杜絕，其達到壟斷和市場支配地位者，法律可以采取令其分解或解散等嚴厲措施。
在制定我國反壟斷和限制競爭法時，要深入調查我國的實際情況，并把握其發展趨勢，以確定我國法律應予規制的對象標準和種類。立法技術上宜采概括式與列舉式相結合的方法，盡可能準確和全面地加以界定，使之增強可操作性。同時給法律實施機關以必要的自由裁量權。
二、 關于行政性壟斷
行政性壟斷，是指憑籍政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為。行政性壟斷首先也是一種經濟壟斷（經濟上的壟斷，是以經濟為內容和目的的壟斷）。但它主要是憑籍行政權力和行政行為實現的，形成原因主要不是企業自身的經濟行為。此外，行政性壟斷還有一個特征，即作為其形成主要原因的行政權力和行政行為乃屬于濫用，即不合理、不恰當行使。嚴格地說，行政性壟斷往往缺乏國家權力機關制定的法律作為依據，或同國家法律相抵觸，它們所能依據的只是某些行政機關（主要是中央政府的一些部、委和地方政府）自己發布的行政性法規或命令指示。從這個意義上說，行政性壟斷同"國家壟斷"是有區別的，本文后面還要說到這個問題。
行政性壟斷在西方國家雖然也有所表現，但遠不如中國（其他社會主義國家亦同）這么突出和嚴重。在中國，行政性壟斷的影響和危害甚至超過單純的經濟壟斷，并且它往往同經濟壟斷融合一體。中國有著行政干預經濟的傳統，政經不分、政企不分現象嚴重。對行政權的制約機制不健全，往往形成行政即國家的觀念。經濟管理上條塊分割，部分行業和地方行政主管機關存在本位主義和地方主義傾向，某些負責人為追求本行業或本地區經濟發展，甚至為顯示自己的政績，助長了這種不良傾向。他們往往推出一些"土政策"不惜同國家法律和中央政府政策相抵觸，實施各種限制競爭行為。這些都是行政性壟斷肆虐的原因。
行政性壟斷表現形式多種多樣，主要有行業壟斷、地區壟斷和其他利用行政權力實施的壟斷。
行業壟斷是指經濟行業部門的政府主管機關運用其合法擁有投資權、資源管理權、財政權、企業管理權等，限制或阻止其他行業部門的經營者或本行業部門內其他經營者從事某種經營活動，使其所支持的企業實現壟斷和限制競爭。例如我國曾一度涌現的各種行政性公司和后來的"翻牌公司"，被授權擔負行業管理職能的企業集團以及其他掛靠在某些行政機關而受特別優惠的企業，就是這類行業壟斷企業。
地區壟斷是指地方政府行政機關濫用行政權力，搞地區封鎖、地方保護主義，限制和阻止本地區以外的經營者進入本地區市場，參與公平競爭。其手段包括對外地的經營者或其商品拒辦經營執照，或隨意沒收、罰款，限制或禁止本地或外地的原材料和商品出入本轄區，對外地經營者采取其他各種歧視措施等。
行政性壟斷還有其他許多表現形式，例如有些并非擔負經濟管理職能的行政機關，對其原開辦的或后來形式上已經脫鉤而實際上仍與其有利益關系的公司，利用其掌握的某種社會性、治安性管理權力，給予各種優惠和照顧，并限制或禁止其他經營者與其競爭。這當中甚至掩蓋著一些嚴重的違法和腐敗行為。
行政性壟斷有著多方面的危害后果。從經濟方面說，它憑籍行政強制力嚴重限制競爭，扭曲價值規律，使市場機制作用無法與之抗衡；它形成條塊分割，壁壘森嚴，妨害全國統一市場的發育；它限制或剝奪了其他經營者的經營自由；損害消費者權益；也助長這些壟斷企業的懈怠和競業精神。從政治和社會方面說，它堅持政府行政機關對于企業的直接干擾，阻撓政企分離，妨害國家經濟體制和政治體制改革；助長社會不公平、腐敗和違法現象。
我國制定反壟斷法必須規制行政性壟斷，并且應當把它作為規制對象的重點。否則，我國反壟斷法的意義和現實作用就值得懷疑了。有一種意見是不正確的：認為行政性壟斷存在的根本原因在于經濟體制和政治體制，在于改革的不徹底性，它不是法律所能解決得了的，反壟斷法不能調整行政性壟斷。
誠然，行政性壟斷問題的解決，從根本上說有賴于國家的經濟體制和政治體制改革的繼續深化，但反壟斷法并不是無能為力的。相反，反壟斷法如果明確界定行政性壟斷的確定標準，并準確列舉其各主要表現形式，規定嚴厲的處置措施，就能使這些行政性壟斷的違法性暴露于公眾，并使法律實施機關受理和處置案件有了明確的準繩。行政性壟斷必將受到有力的打擊。這里的問題在于我國反壟斷法的實施機關的設置和職權大小。鑒于反壟斷、特別是反行政性壟斷任務的復雜性和艱巨性，以及我國當前執法、司法活動還時常受到包括行政部門在內的外部干預，將來我國的反壟斷的主管機關必須被賦予較大的職權，足以抵制各種干預，獨立行使權力。這方面，國外有許多經驗可以借鑒。國家既然要反壟斷，就應當有決心設立這種權威性的法律實施機構。至于經濟體制和政治體制改革，當然十分重要；但改革也需要法律保障和促進，其中反壟斷法就是保障和促進改革的一個重要方面的立法。
三、 關于特殊行業和領域的壟斷
在社會經濟的某些行業和領域，由于其本身固有特殊，或者還由于國家的政策，法律對其壟斷和限制競爭行作出某種豁免和適用除外的規定。根據我國情況，這些行業和領域主要包括以下4個方面：
（一）自然壟斷。有些行業的設施布局規模大，投資額大，利益回收周期長，在已有企業進入營運之后，其他經營者往往不愿再投資搞重復建設，因此使該先設立的企業得以取得壟斷和支配地位。這些行業如果允許自由競爭，一則會造成各種經濟資源的浪費，同時實際上也不可能出現這種情況，故被稱為自然壟斷。例如鐵路、郵電通信、電力、自來水等，即屬于自然壟斷行業。但是，即使在這些自然壟斷行業，合理的競爭還是應當允許的。例如在設施資源不造成較大浪費，并能取得更好的經濟和社會效益條件下，其他經營者對原有企業的兼并或其他方式的進入，應當允許；在新開拓的領域進行投資建設的招標投標中，應提倡公平競爭。此外，對于居于自然壟斷地位的企業，國家也應進行必要的監督（如價格監督等），對其濫用壟斷地位而實施的限制性行為，如不當定價，拒絕交易、附條件交易和各種歧視等，亦應堅決禁止。③
（二）國家特許的壟斷。這是指除自然壟斷以外，國家出于對社會或經濟等方面的政策性考慮，特許某些企業對某些行業或產品實行壟斷經營，限制或排除競爭。例如銀行保險業，如果對競爭不作限制，因競爭而引起動蕩或致使企業破產倒閉，對于存款人、被保險人及社會經濟都會發生嚴重影響。因此對這些行業的一些限制性行為應規定給予適當的豁免。但法律應規定對它們進行必要的監督，防止對其壟斷地位的濫用。又如農林業及其主要產品的購銷也不適宜無限制的自由競爭，一則它們對自然條件依賴性強，生產者不便適應市場供求和價格的變化而迅速轉產，二則會影響人民基本生活需求。許多國家不僅允許生產經營者訂立限制競爭的協議，而且國家往往還規定最低保護價格，或由國家給予補貼，或由國家直接參與購銷活動。我國農業還比較落后，基礎薄弱，而人民生活和工業發展對農業需求很大，國家更應采取多種保護措施，在制定反壟斷法時需要給予豁免。各國都承認專利技術等知識產權方面的獨占權，法律對此也是作適用除外處理的，這是出于對于科學技術進步的保護和鼓勵方面的政策考慮。各國的反壟斷同國家產業政策密切相關。為了扶助某些產業發展，國家往往放寬反壟斷的要求。在產業組織政策方面，各國對中小企業一般都允許或鼓勵其兼并聯合或簽訂某些限制競爭的協議。
（三）國家壟斷。這里是指國家直接壟斷，即法律不僅規定允許壟斷和限制競爭，而且還規定由國家直接投資經營，并在一定程度上排除非國家資本的進入。國家直接壟斷現象在西方資本主義國家也大量存在，這就是所謂"國家壟斷資本主義"。在中國和其他社會主義國家，國家壟斷尤其普遍。
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